盐铁会议召开的历史背景

汉武帝在元狩年间（122 B.C－117 B.C）起用桑弘羊等人，制定和推行了一系列新的经济政策，如统一币制，盐铁和酒类官营，实行均输平准、算绍告缗等。所谓盐铁和酒类专卖，有点类似于今天的烟草专卖制度，但其不同点在于同时在生产领域实行官营。所谓均输是在各郡、国设立输官，郡国各将过去商人所转贩的商品作为贡物，交给输官转运，输官只把一部分重要的、质量高的贡物运往京城，其余则可调运到价格高的地区售卖，“互相灌输”，这样既能克服贡输中存在的中途损耗、运费高昂等问题，同时政府又可以不费一文资本即获得丰厚的利润，从而成为政府的一大财源。而平准则是桑弘羊于公元前110年在京师设立的一个机构，平准掌握着巨大的商品储存以及运输队伍，在京师某种商品价格上涨时以低价抛售；反之，价格下跌时则进行收购，从而稳定了物价。桑弘羊的均输和平准制度，用今天的话来说，就是国家储备制度，它直接来源于战国时期管子的《国蓄》思想。

以上的经济政策充裕了封建国家的财政，为汉武帝的文治武功奠定了经济基础。但是，盐铁官营等政策的弊端，如铁器苫恶，价格不平，主管官吏以权谋私，强征农民冶铁煮盐等，直接贻害了农民。加上伴随着农业生产的发展，土地兼并现象日益严重。同时，汉武帝还实行严刑酷法，大辟之刑便有千余条，律令更有百万余言。这一切使得农民与封建国家之间的矛盾越来越尖锐。另外，汉武帝连年出击匈奴，虽使边患有所缓和，但国家财政巳无法维持战争的长期消耗。面对“海内虚耗，户口减半”及农民暴动的客观现实，汉武帝于征和四年(89 B.C.)下记要求此后致力农耕，禁绝苛暴，不得擅兴赋役。这在一定程度上恢复了汉初“与民休息”的政策。汉武帝在政策上的转变，对于稳定汉王朝的统治是必要的，但统治集团内部却对此意见不一。武帝死后，年幼的昭帝继位，大权掌握在大将军霍光手里。昭帝始元六年 (81 B.C)，根据谏大夫杜延年的建议，下诏命丞相田千秋、御史大夫桑弘羊召集郡国所举贤良文学，询问民间疾苦所在。

这就是有名的“盐铁会议”。

为什么会有“盐铁会议”？究竟是哪些人参加了这次辩论？这不得不从朝廷内部的权力角逐说起。

按照赵靖先生的理解，汉武帝临终，遗命小儿子刘弗陵（汉昭帝，即位时刚满七岁）为黄帝，并把权力委托给大将军霍光、车骑将军金日磾、左将军上官桀、丞相田千秋和御史大夫桑弘羊等人执掌，这几个人也就是“托孤之臣”。然而，在中国历史上，大凡皇帝“托孤”，稍有不慎，便可能演变为朝廷内部的权力角逐流血事件。汉武帝“托孤”也正是这样。霍光与上官桀不合，与桑弘羊也不和。在那几个大臣中，金日磾早死。天千秋是个老滑头。他官已至极品，只想保持俸禄和官位，因而遇到事情喜欢和稀泥。桑弘羊则同上官桀比较投缘。这样，在当权派中逐渐形成了以霍光为一方，以上官桀和桑弘羊为另一方的两个派系。两个集团的斗争最后终于公开化了。上官桀、桑弘羊看到小皇帝被操纵在霍光手中，霍光“挟天子以令诸侯”，于是发动政变，想拥立汉昭帝的各个燕王为皇帝，夺取霍光的权力。这次宫廷政变以上官桀、桑弘羊被杀而告终。（赵靖，260）

而“盐铁会议”正是在这次宫廷政变之前召开的。在盐铁会议召开之前，两派的矛盾已经白热化。上官桀是领头反对霍光的人物，而桑弘羊则掌握着财政大权，又是著名的智囊。霍光想先“搞掉”桑弘羊，以斩断上官桀的臂膀。桑弘羊是靠主管盐铁、均输、平准起家的，要干掉桑弘羊，当然就得从批判桑弘羊的经济政策着手。所以，霍光就从各地选了一部分贤良、文学，作为“民间代表”来参加盐铁会议，为反对桑弘羊制造“民意”。（赵靖，261）。因此，霍光操纵“盐铁会议”的主要目的，并非（主要）在于要改变汉武大帝的经济政策，而是为了借刀杀人。

但郭沫若认为：“霍光和桑弘羊是对立的。霍光很显然就是代表地主商人阶级的利益而反对国营和专卖政策的人，他为了扩大自己的势力，所以要利用民间的力量来反对，贤良和文学那一批人就是霍光所利用的人。盐铁会议假使没有霍光的主动支持，毫无疑问，是不可能召开的。”（郭沫若：《盐铁论读本·序》），可见，这次会议的召开，也不完全是为了借刀杀人，而部分是地主商人利益与国家垄断利益之矛盾的折射。

那么，参加这次会议的，都是些什么人士呢？据说，总共有60多人参加了这次辩论。自然，朝廷开会，肯定是要有朝廷官员的，按照今天的说法，就是“议员”，当然，那时由于未实行议会与政府工作会议分离制度，因此这些“议员”就是政府要员，在那时由于军政不分，因此还包括了一些将军。这些要员包括如果是政府要员开会，这并不稀奇，奇就奇在这次会议有大量的民间人士参加，即“贤良”们和“文学”们。所谓“文学”，就是读书人，所谓“贤良”，就是已经有功名但是未授予官职的读书人。总之，他们都是“读书人”，但这些人并非是书呆子，从后文分析他们的见解就知道了。当然，这些读书人之所以偶然地被召集到首都“议政”，完全因为是一场政治权力角逐，即霍光需要利用这批读书人来反对桑弘羊的经济思想与经济政策，但是从历史的角度看，这些读书人在两千多年前的思想水平，并不亚于亚当·斯密和哈耶克等人的自由主义经济思想。为了打倒桑弘羊，霍光居然从各郡国召集了60多名读书人来到首都“议政”，的确是盛况空前。

所以，单就这阵势来看，完全不亚于苏格拉底他们那个时候的辩论了。

另外，从会议的召集程序来看，在当时也是符合规矩的，即并非由大将军霍光出面到下面去挑选读书人，而是由谏大夫杜延年建议召开的。谏大夫也就是相当于议会当中主管议案受理和提议召集议会的官员。然后，皇帝再下诏命丞相田千秋、御史大夫桑弘羊召集郡国所举贤良文学，询问民间疾苦所在。

盐铁会议辩论的主要内容

盐铁会议上的辩论，以盐铁、酒榷、均输、平准等问题开始，后来其议题逐步扩展，涉及到政治、军事、礼仪道德、法律等各个方面。本文只侧重于前者的介绍。

桑弘羊坚决捍卫盐铁、酒榷、均输和平准制度，其正当性依据在于：

首先，实行上述制度，谋取国家利益的目的在于抑制兼并，控制诸侯，加强中央集权。桑弘羊指出，汉帝国实行轻重政策（也即国家直接进入流通领域的政策），不但是为了“利入”即增加国家财政收入，还是为了防止“私门”靠垄断山海富源以成“兼并之事”和“奸伪之业”，包括地方诸侯、大商人和其他企图垄断山海富源的豪民。他认识到，盐铁等资源多在“深山穷泽之中”，只有豪民才能经营。而他们一旦垄断了自然资源，就会形成“日以不制”的势力。只有这样，才能加强中央集权的政治。

其次，筹措边防经费，通匈奴进行斗争。实行轻重政策，不但可为对匈奴的军事斗争筹措费用，还是同匈奴进行经济斗争的重要手段，即“所以诱外国而钓羌胡之宝”，使“外国之物内流而不外泄”。

（一）盐铁国营的利弊论争

桑弘羊指出，在盐铁国营以前，私人生产铁器，生产规模小，劳动力和资金不足，熔炉小，技术水平低，以致“铁力不销炼，坚柔不合”。国家经营后，“卒徒工匠，以县官日作公事，财用饶，器用备”，因而产品“刚柔合，器用便”。

贤良、文学则指出，铁的国营有许多弊病：

（1）       国营铁器生产多半使用奴隶及罪犯进行劳动，他们对劳动不感兴趣，“卒徒烦而力作不尽”，因而铁器“多苦恶,用费不省”。

（2）       为长官命令而生产，不为社会需要生产，品种规格少而且不合农民需要，“多为大器，务应员程，不给民用”。

（3）       经营者本身为官吏，官架子大，衙门作风严重；在销售点的设置和经营方式方面不考虑使用者需要，给农民造成很多不便。

（4）       价格贵，农民买不起，以致“贫民木耕手耨”。

（5）       在劳动力不足时，常常迫使百姓出徭役来帮助完成；在铁器积压时，又强制摊派给农民。

对此，赵靖先生评论到，贤良、文学们所揭露的铁的官营的诸多弊端，都是实情，是封建主义的官工、官商的通病。

另外，虽然官盐的弊病也很严重，但食盐的品质比较均一，人均消费量不大，而盐的国营的困难比铁的要少，故贤良文学指责不多。（赵靖，267）

（二）均输和平准的论争

对于均输和平准，桑弘羊说，均输除了对国家有好处（增加财政收入），还可以“足民财”和“齐劳逸”；平准则可以“平万物”（价格），因而也都是“便百姓”的。

均输是西汉时期对贡制实行的一次重要改革。改革以前汉的贡制是：各地方自己负责把对朝廷的贡物运送到京城，运送的活动由应征服徭役的农民负担。这给农民的生产和生活造成极大的负担和破坏。此外，贡物远途运输，损耗大，霉坏多，一些价值低的贡品，更是得不丧失。桑弘羊说：“往者，郡国诸侯各以其物贡输，往来烦杂，物多苦恶，或不偿其费。”

改革之后均输制度，由于不再是将贡品一律运往京城，因此均输制度同时具有国家储备和贡品的就地储存和异地调解的作用。因此，均输制度不仅仅是纳贡制度，而且具有调节物价和救灾储备的多重作用。至于平准制度，其主要作用类似于今天的国家储备，具有调节物价的蓄水池作用。

但平准和均输都是由官府经营，因此免不了出现各种弊端。贤良、文学指责说，均输，往往“释其所有，责其所无，百姓贱买货物以便上求”，即输官为了获得容易出售且获利的贡品，往往强迫纳贡者进贡一些并非当地产品的东西，当地又强派给百姓，百姓只好贱卖自己的产品来买进这类贡品，从而遭受双重损失。至于平准，贤良、文学则指责说，官平准的官吏往往突然关闭城门强行收买各种货物，结果反而造成物价“腾踊”；一些“奸吏”还常同商人勾结一起“收贱以取贵”，给百姓造成更多的损失和不便。（赵靖：268，269）

（三）盐铁论争的背后：“与民争利”与“轻重”之争

文学对曰：“窃闻治人之道，防淫佚之原，广道德之端，抑末利而开仁义，毋示以利，然后教化可兴，而风俗可移也。今郡国有盐、铁、酒榷，均输，与民争利。散敦厚之朴，成贪鄙之化。是以百姓就本者寡，趋末者众。夫文繁则质衰，末盛则本亏。末修则民淫，本修则民悫。民悫则财用足，民侈则饥寒生。愿罢盐、铁、酒榷、均输，所以进本退末，广利农业，便也。”

以上是《盐铁论》记载的争论开头的一席话。贤良、文学从“与民争利”的高度来看待盐铁的国营与酒榷、均输、平准制度，指出官营制度的实质是在“与民争利”，其手段就是垄断重要的生产资源和商业资源。诚然，正如桑弘羊所说，汉帝国“与民争利”，也并非完全是为官吏集团所享乐，其主要目的一方面仍然是为了巩固国防（用今天的话来说就是提供公共产品），另一方面则是为了防止大企业主和大商人对生产和流通的垄断。应当说，盐铁官营、酒榷、平准和均输制度虽然是在与民争利，但最终还是“还利于民”的。

但情况是否真的如此呢？诚然，桑弘羊的一系列经济政策，包括盐铁、酒榷、平准和均输制度，的确为巩固国防和防止企业和商业的过度集中与垄断作出了巨大贡献，但任何制度都有其两面性。诚如贤良、文学所言，上述制度的确是在“与民争利”，不尽如此，用今天的观点来看，国家计划生产和国家调配制度的实质，是以“看得见的手”的一个机构的决策取代了万众的个人决策，其决策难免有诸多失误，贤良、文学所描绘的上述制度的诸多弊端，正是以“看得见的手”取代“看不见的手”的必然结果。

这里还牵涉到另一个问题：国与民究竟应孰轻孰重？反应到经济领域，即是国是否应当“与民争利”？这在当代中国仍然是一个大问题。

从中国经济思想史的角度来看，历代王朝的政策，有“无为而治，与民休息”和“有为而治，与民争利”两种。而西汉的经济思想则实现了从“无为”向“有为”的转化，其经济思想的基础，就是“轻重论”。

按照赵靖先生的说法，轻重论是中国古代所“独有”的一种经济学说。其实质是，封建国家直接进入商品流通领域以至部分生品的生产领域，国家经营工商业，兼用经济手段和行政手段控制工商业，并进而影响和控制整个国民经济，在社会经济生活中取得举足轻重的支配地位。（赵靖：200）照此说来，所谓轻重论的实质，其实是“国重民轻”，国家之利益高于民众之利益，其具体要求就是“利出一孔”，把利益全部集中于国家，以利封建的集权统治和战争的需要。

管子在其《国储》中有典型的描述：“利出於一孔，其國無敵。出二孔者，其兵不詘，出三孔者，不可以舉兵。出四孔者，其國必亡；先王知其然，故塞民之養，隘其利途；故予之在君，奪之在君，貧之在君，富之在君。故民之戴上如日月，親君若父母。凡將為國，不通於輕重，不可為籠以守民；不能調通民利，不可以語制為大治。”

那么，如何做到“利出一孔”呢，首先就是通过货币来渔民之利。最有名的例子就是周景王“铸大钱”（524 B.C），通过货币贬值来聚敛国家财富。轻重政策有三种对象，第一种对象是普通百姓，即“予之在君，奪之在君，貧之在君，富之在君”。第二种对象是大商人和大企业主，即“富商蓄贾”。第三种对象是“诸侯”。通过经济手段和与民争利，就可以把上述三种人牢牢地控制住，从而稳固中央集权的统治。

为了控制上述三类人，就必须采取“轻重之术”，包括（1）“以重射轻，以贱泄平（贵）”，也即通过国家储备控制和调节物价；（2）“执其通司，以御其司命”，即控制货币（通司）和谷物（司命）这两种最重要的资源；（3）“人君铸钱立币”和“布币于国”，即掌控货币发行权、（4）“官山海”和“官天财”，即国家垄断自然资源；（5）“籍于号令”，即借助行政手段辅助上述政策的执行。（参见赵靖：220－230）

事实上，汉初的“与民休息”政策就是在上述的轻重论的影响下逐步转变为“有为而治”和与民争利的。桑弘羊设计的盐铁官营、酒榷、平准和均输制度正是上述轻重思想和轻重之术的体现。

当然，贤良与文学的反驳当中，利用了孔子“重义轻利”的义利观。这不符合经济人之假设。司马迁（145 B.C. – 90 B.C.）更正了这一假设，他指出：“天下攘攘，皆为利往”。司马迁并主张“善因论”，与民休息，因势利导，而不主张与民争利，他说：“故善者因之，其次利道之，其次教诲之，其次整齐之，最下者与之争。”这与桑弘羊的政策和思想形成鲜明对比。

盐铁会议对当代中国经济法学研究的启示

“盐铁会议”尽管不过是一场政治阴谋的冠冕堂皇的摆设，并且这次会议注定了在专制的时代不可能有什么结果，但盐铁会议上桑弘羊与贤良、文学们的对官营和私营利弊的激烈交锋以及“与民争利”的论战对于当今之中国和当代中国的经济法学研究的启示意义还是十分明显的。

首先是国家垄断资本主义与民营资本主义的争论。国家垄断资本主义的弊端，除了有腐败的流弊之外，其核心实质计划生产与流通，试图以一个决策取代万千个体的个人决策，其决策失误是难免的，对此，亚当·斯密在《国富论》和哈耶克在《通往奴役之路》中已经有详尽的分析。尽管西汉时期的经济并不能完全称之为资本主义经济，但其国家垄断生产和流通的实质与国家垄断资本主义仍然是相通的。如今之国家垄断与西汉时期的国家垄断恐怕过之而无不及，因为在当代中国，不仅“山海”等自然资源属于国有，就是土地也完全没有私人的份的。“全民所有”仅仅是一个画饼而已。好在现在正在尝试“山海”和“土地”权益的重大改革。

其次是如何看待私人垄断。在西汉时期，“富商蓄贾”被认为是国家和人民的祸害，因此帝国要严厉打击大商人和大地主的利益，防止其坐大损害国家与人民的利益。应当说，桑弘羊的上述政策在一定程度上防止了大商人和大地主们的私人垄断。可如今，权贵资本主义来势凶猛，权力资本和商业资本大有联姻之倾向，若不能吸取历史的教训，则如今之经济形势，可能比西汉时期的经济形势更为糟糕。因为在西汉时期，正如贤良、文学们所指责的那样，虽然有官商勾结的兆头，但毕竟未在全国蔓延开来，而如今之权贵资本主义更是来势凶猛，如果不能得到抑制，那官商勾结共同“与民争利”局面就更难以得到扭转，贫富分化现象将更加突出。在当代之中国，关键的问题并非是私营企业的垄断，而是“行政垄断”。

第三是“轻重”之争。国与民孰轻孰重？在西汉时期，曾经有“与民休息，无为而治”的政策和民生繁华的景象，也曾经有“与民争利，有为而治”政策和民生凋敝的现象。历史证明，凡是实行“与民休息，还利于民”的时期，同时也是统治者实行“重民轻国”的时期，此时多有“盛世”，如“文景之治”；反之，凡是实行“与民争利”、“重国轻民”的时期，此时多有战争或灾荒。吾国自改革开放以来，逐渐进入“盛世”时期，这一盛世的取得，其根本原因仍然是政府实行了一系列“还利与民”和“无为”的政策使然。例如，在农村实行家庭承包制，实行国企改革，乃至当今的自然资源产权改革，土地产权改革等，无不是在还利于民。而取消计划经济体制，建立市场体制，更是将国家的经济决策归还给人民自己决定，从而释放出了巨大的生产力。

第五是盐铁会议本身的启示。盐铁会议之辩论本身尽管是非常民主的，但是这种民主辩论，却是建立在专制的基础上的。首先，辩论人士是经过认真“筛选”的，而不是民众选举产生的。其次，辩论的结果其实不产生任何法律效力，统治者依然可以我行我素。反观如今之各种“价格听证会”，难道不是这样吗？江平先生指出，真正的市场主义者必定是民主主义者。市场经济需要民主的法治作为保障。

以上种种结论，对于仍然信奉国家干预学说的经济法学者，又有什么启示呢？我们的经济法学应当是以国家干预为中心，还是以人民自由和个人权利为中心？也许盐铁会议这段历史给予我们一些启示。

参考文献：

《盐铁论》读本，国学网：http://www.guoxue.com/zibu/zhajia/yantielun/ytl_001.htm

赵靖：中国经济思想史述要（上），北京大学出版社，1998。

赵晓雷主编：中国经济思想史，东北财经大学出版社，2007。

中国古籍全录：http://china-ancient-book.chinatxh.com

中华五千年网

本文最初形成于2007年12月12日并首次发表于“法律与人生”博客，2008年2月12日补充修正并重新发表。感谢博友酷吏君等人的建议。

吴越于成都市光华村西南财经大学法学院